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试论对审判权运行监督制约的制度化建设

论文提要：

审判权是法律赋予人民法院专属享有的权力，其具有排他性、终结性和强制性的特点。人民法院依法独立行使审判权，不应受到任何非法干涉。但是，独立行使审判权绝不代表人民法院可以任意行使审判权，权力的运行如果没有监督制约，就会产生权力滥用、滋生腐败，造成司法不公，让法院的生效裁判不再具有权威性，让法院失去公信力。因此，加强对审判权运行的监督制约工作，确保审判权能公正、合法、高效运行，非常必要。本文通过陈述当前审判权运行监督制约现有的权力机关的监督、检察机关的监督和其它的社会监督等外部监督制约模式及内部上级、同级法院监督制约模式，找出当前审判权运行监督制约模式存在的问题，探讨进一步加强审判权运行监督制约对构建和谐社会、防止司法专断，促进司法公正所具有的重要意义，提出加强审判权运行监督制约制度化建设所应采取的措施。总的写作目的是认为：审判权需要监督制约，需要权力制衡，但监督制约必须形成规范化的制度，以制度来约束权力的行使，同时也以制度来保障权力的行使，让审判权在制度的阳光下规范的运行，真正实现司法的公正性，维护法院的公信力。全文包括注释共6171字。

以下正文：

审判权是法律赋予人民法院专属享有的权力，其具有排他性、终结性和强制性的特点。人民法院依法独立行使审判权，不应受到任何非法干涉。但是，独立行使审判权绝不代表人民法院可以任意行使审判权，权力的运行如果没有监督制约，就会产生权力滥用、滋生腐败，造成司法不公，让法院的生效裁判不再具有权威性，让法院失去公信力。在当前司法实践中，审判权运行存在诸多问题，比如刑事案件自由裁量权行使过于宽泛造成同罪不同罚问题；鉴定、评估、拍卖过程中的暗箱操作问题等等；一些法官也因为在审判过程中存在出现这样或那样的问题而身陷囹圄，法律的执行者变成了阶下囚，实在令人痛心。因此，加强对审判权运行的监督制约工作，确保审判权能公正、合法、高效运行，非常必要。

一、当前审判权运行监督制约的模式

当前法院审判权的行使存在着诸多监督制约措施，形成的是内部监督制约机制与外部监督制约机制并存的立体制约模式。

（一）外部监督制约机制。主要是指权力机关的监督、检察机关的监督和其它的社会监督三个方面。

1、权力机关的监督。主要是来自人大及其常委会的监督，一是人大及其常委会运用人事任免权对法院进行监督，如对违法乱纪的法院院长、副院长、庭长、副庭长、审委会委员、审判员，如果由纪检监察机关或者司法机关查证属实的，人大可以不选举或者不批准对于这些人员的任命，对于已经当选和任命的，人大及其常委会可以罢免或者撤销对于他们的任命。二是人大及其常委会可以组织关于特定问题的调查委员会对法院进行监督。如对于社会影响大、群众反映强烈的个案存在审判不公的问题，人大及其常委会可以组织关于特定问题的调查委员会，对个案进行调查，并作出决议送交法院，由法院依据法定程序启动审判监督程序进行再审，人大及其常委会可以对再审程序的公正性进行过程监督。三是人大及其常委会运用质询的权力对法院进行监督。人大代表或者人大常委会委员对法院工作不满意或者对于特定案件存在疑问，达到法定人数后，可以要求法院负责人到会接受质询，如果过半数的人对于回答不满意，可以要求法院再作答复。四是人大及其常委会可以通过对法院对法律法规的实施情况进行检查，以及听取法院的专项工作报告来对法院进行日常监督。五是人大听取法院的工作报告，通过审议和否决工作报告对法院进行监督。

2、检察机关的监督。主要体现在检察职能行使上，包括侦查权、公诉权、抗诉权(刑事、民事)、发纠正违法通知书和检察建议权等。行使侦查权监督是指对于法院工作人员在执行法律，履行职务过程中的犯罪活动直接行使侦查权，通过侦查权与起诉权的结合使用，更好地实现对法院执法活动的法律监督。行使公诉权监督是指通过行使出庭公诉等一系列活动，来监督制约审判活动，检察机关的诉讼权力具有国家强制性，如起诉必然引起审判。行使抗诉权监督是指检察机关对法院确有错误的判决、裁定提出抗诉，引起再审程序的监督，其包括刑事案件抗诉和民事行政案件抗诉两类。同时，检察机关还可以对法院在运行审判权过程中的违法行为，提出检察建议，发纠正违法通知书，监督其改正。

3、其它的社会监督。是指除了国家(立法、司法)监督之外其它监督，包括党委、人民政协、社会团体、新闻媒介和人民群众的社会监督。尽管这些监督本身无直接的法律效力，但却仍然是控制、约束审判行为的重要力量。如最高人民法院2009年颁布了《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》，其中第一条规定：“人民法院应当主动接受新闻媒体的舆论监督。对新闻媒体旁听案件庭审、采访报道法院工作、要求提供相关材料的，人民法院应当根据具体情况提供便利”。第七条规定：“人民法院应当建立与新闻媒体及其主管部门固定的沟通联络机制，定期或不定期地举办座谈会或研讨会，交流意见，沟通信息。人民法院与新闻媒体可以研究制定共同遵守的行为自律准则。对于新闻媒体反映的人民法院接受舆论监督方面的意见和建议，有关法院应当及时研究处理，改进工作。”

（二）内部监督制约机制。主要包括上级法院对下级法院的个案监督制约与法院内部即院长、庭长、审判委员会和监察部门、审监部门对本院人员的监督制约两个方面。

1、上级法院对下级法院的监督制约。这主要体现在上级院通过二审、再审程序对下级院的个案监督，对有错误的判决和裁定进行改判或发回重审，并实施错案追究。

2、法院内部监督包括院长、庭长、审判委员会和监察部门、审监部门对本院人员执法行为的监督制约。最高人民法院出台了许多措施，对执法人员的执法行为进行规定约束，如出台《最高人民法院关于法官惩戒制度若干规定》、《人民法院审判纪律处分办法》、《最高人民法院监察工作暂行规定》等一系列文件。又如建立审判流程管理体制，加大对审判和执行工作内部的服务、保障和监督等等。 

二、当前审判权运行的监督制约模式存在的问题

当前审判权运行的监督制约虽然是外部多部门监督和内部上下级法院间各职能机构监督并存的立体的全方位的监督模式，但在具体执行过程中，仍然存在监督不足与监督过度并存的局面。

（一）监督不足的表现：1、监督的对象一般只限于一线业务机构的办案人员，如对办案人员实行严格的错案追究制度等，而对法院领导层如审判委员会定案差错没有有效的监督措施，对法院内部一些不从事具体审判业务的综合工作人员的监督力度也不够，他们其实也完全可以利用其地位的特殊性影响案件的公正审判。2、监督制约的时间不足。法官是特殊群体，其一言一行都影响着群众的法律的认同，对司法的信任度。身为法官，不仅上班八小时要受到监督，八小时之外的有些活动也要受到监督。虽然八小时外的活动监督界限不好把握，监督难度较大，但只要把握“是否影响公正办案和形象”这个底线，就完全可以进行有效的监督。

（二）监督过度的表现：（1）在现行多头监督制约模式下，审判权的独立行使遭受严峻挑战。审判权运行不仅要接受上级法院的监督，还要接受来自党委、人大、检察机关、社会群众的外部监督。这些监督模式在实施过程中，由于缺乏完善的制度规范，不可避免着受着人为因素的影响，比如某些上级领导以监督的名义对某些案件的批条子、作指示、定调子，比如当前网络民意对案件处理的影响等等。审判权的行使被不当的人为左右，裁判的公正性就难以保障。（2）审判监督程序的强化，也在一定程度上影响着两审终审制度下的裁判权威性、终局性，裁判的效力始终处于不稳定的状况，也动摇了当事人对审判制度的信心。（3）关于监督制约的机构设置问题。对审判权的监督制约机构比较多，形成“职能重叠，多头管理”的现象。党委、人大、检察机关、纪检监察部门等多个部门对审判活动进行监督制约，虽然覆盖面大，但实践中却存在着监督工作相互推诿、监督效率不高问题。还会造成法院为了一起案件的审理，需要向多个部门汇报，疲于应付的局面。

三、加强审判权运行监督制约的意义

（一）是构建和谐社会的要求。深入贯彻落实社会主义法治理念，构建社会主义和谐社会是当前和今后相当长时期内指导人民法院工作的总方针。以“依法治国”、“执法为民”、“公平正义”、“服务大局”和“党的领导”为主要内容的社会主义法治理念，充分体现了社会主义法律的本质特征，反映了和谐社会对法治建设的基本要求。人民法院必须深入贯彻落实社会主义法治理念，依法运行审判权。加强对审判权的监督和制约，可以最大限度地保证司法公正，保障广大人民群众的合法权益，化解各种社会矛盾，为和谐社会建设提供充分有力的司法保障。

（二）是防止司法专横、审判权被滥用的现实需要。审判权作为国家权力的一种，如不受监督和制约必然导致滥用，审判权必须要在阳光下公开透明运行才能依法行使。“一切肮脏的事情都是在阴暗的角落里完成的”、“没有公开则无所谓正义”[①]。人民法院在国家权力机关中不仅承担着宪法赋予的审判权，而且在一定程度上代表着国家的公平正义。要确保审判权不被滥用，依法行使，公开透明至关重要。当前，司法不公、司法腐败现象比较突出，少数法官形象不佳，群众意见也较大。只有增强审判权的公开透明度，加强对其监督制约，才能使这种现状得到缓解或解决，提高法院执法的公信力。

（三）是审判权本质属性的要求。审判权与立法权、行政权一样，是国家权力的重要组成部分，其本质属性是裁决者的一种理性推理过程。“所谓审判，就是司法机关（法院）依法对争议所作的具有权威的国家裁判”[②]，审判权的实现最终依赖于法官或法官的集体（合议庭）的主观裁判，既然是主观裁判，就必然存在理解差异、个人情感等因素干扰等审判权不公正行使的现象，只有加强对审判权的监督制约才能维系国家权力的平衡，才能防止权力的滥用。

（四）是实现司法公正的要求。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”（罗斯《正义论》）。正义应该是审判制度的首要价值，是审判制度建立的合理根据之一。审判权是国家权力经过分解后的产物，无论是作为国家权力这个大系统构成要素，还是作为审判制度的重要组成部分，都必然要受到其它方面权力的监督制约，这是权力得以现实存在的基本方式。根据现代权力制衡理论，为了防止权力滥用必须用权力制约权力。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界线的地方才休止。”这是孟德斯鸠关于权力制衡的名言。所以，给审判权设立对立面，对它进行约束，是为了最大限度的实现司法公正，保障审判权良性运行的要求。

（五）是宪法和法律规定的必然要求。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”“国家行政机关、审判机关、检察机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，同时还规定：“检察机关是国家的法律监督机关”“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，相互配合，相互制约”，其它法律条文中也有不少审判权需接受监督的规定。不难看出，审判权独立运行是相对的、有条件的，并不是不受监督和制约的“完全权力”，一个健全的国家法制必然是一个权力受到合理、合法限制的国家法制，因为从国家的管理功能来说，要防止滥用权力就必须以权力限制权力。

四、加强审判权监督制约制度建设的措施

（一）作为法院来说，首先要转变观念，树立主动接受监督的意识。监督工作能否真正落实到位，与被监督者接受监督的意识强不强紧密相关。因此，作为法官需要转变观念，不断强化宗旨意识、公仆意识和服务意识，牢固树立社会主义法治理念，切实解决好“为谁掌权、为谁司法”的根本问题，自觉破除特权思想，主动接受人大、检察机关、群众和社会舆论的监督，更好地实践立党为公、司法为民的本质要求。法院应主动加强与监督者的联系，如邀请人大代表旁听、聘请人民监督员、听取人大代表意见、向人大汇报工作、召开新闻发布会等形式接受监督。而外部监督者发现审判权运行中存在问题，应通过正当程序启动纠错机制，不应干预审判权的独立行使。同时各外部监督部门的职能，需要进行调整整合，对其职责进行合理化分，避免多头监督，监督效率低下的问题，建议从各部门抽调人员成立一个专门的案件差错评查职能部门，并制定切实可行的案件质量评查制度，来监督制约审判权的运行。

（二）审判权能否得到合法、高效的运行，关键要靠体制和制度来保证。必须继续狠抓各种规章制度的完善和落实，深入推进司法规范化建设，如刑事案件量刑标准化建设等等，建立事前、事中和事后全程监控机制，要着力建立一套科学协调、明确实用、操作性强、有约束力的规章体系，使司法程序、人员管理、岗位职责、法官言行、行政管理等都做到有章可循。尽可能的缩小法官自由裁量的空间，减少滋生腐败的土壤。

（三）加强人民陪审员、人民监督员和执法执纪监督员制度建设。人民陪审员制度是人民代表国家参与审判活动的一种制度，这是具有中国特色的司法制度，实践证明，其对审判权的行使具有明显的监督制约作用，要不断加强和改进。应出台《人民陪审员法》，对陪审员产生的条件、职责、程序、义务和法律责任进行具体规定。人民监督员和执法执纪监督员制度是在司法改革进程中，对审判权监督制约模式的一种新探索，虽然不能从根本上解决对审判权的监督制约问题，但对争议的审判案件和少数法官的违法行为有一定的监督制约作用，因此，从便于操作的角度，细化具体规定，显得十分必要。

（四）加强执法执纪检查工作，建立一支高素质的法官队伍。要加强对法官队伍的监督管理，建立健全教育、制度、监督并重的党风廉政建设工作体系，认真落实对法院班子综合目标考核、诫勉谈话、责任检讨的监督管理制度，不断提高法官队伍的业务素质和政治素质，以严格的管理和监督确保案件不出问题、审判队伍不出问题。加大对法官和工作人员的监督力度，特别是对领导班子、领导干部、重点岗位人员的监督力度。要通过案件质量评查和错案责任追究，强化对违法审判的责任查究。真正做到监督到位、责任到人、追究有力，以确保各项制度的落实到位。

（五）运用科技手段，建立和完善案件流程管理新模式，促使审判权合法、高效地运行

当今社会，计算机网络技术已经在各个领域广泛运用，法院系统也不例外，现在的案件流程管理制度就是利用计算机网络技术建立起案件信息管理系统，将各类案件从立案、送达、保全、庭前交换证据、开庭排期、开庭审理、案件评议、文书制作、宣判、执行、案件评查及结案材料的归档等各个阶段、各个环节加以设置的利用计算机网络进行管理的方式。网络根据不同层级的领导权限范围，分别给予不同的授权，便于案件承办人员及时把握案件的审理步骤，也便于主管院长、审判长、庭长及时了解案件运行情况并根据不同需要进行审批、管理、催办，网络也可对将超审限的案件及时发出预警提示，通过案件流程管理，可以使所有案件的审理流程清晰明确，便于发现审判权运行过程中的问题，加强对审判权的监督制约。

目前来看，案件流程管理制度的实施还存在一些问题：（1）流程管理软件存在全国不统一、各自为政现象，比如安徽省法院自2009年刚刚统一使用通达海软件系统，而最高人民法院使用的却是清华紫光系统，全国法院系统不能做到资源同享，也不利于上级法院对下级法院的有效监督与管理。（2）在流程管理系统运行中对各类案件的收、结案管理及确认权归口不统一，如在结案管理问题上，有的法院是法官自主点击结案；有的是将相关法律文书移送立案庭，由立案庭确认并点击结案；还有的是在审结宣判并将案卷归档后，再将案件的相关材料移送立案庭确认结案。这几种结案管理模式，只有最后一种模式较容易发现问题，堵塞漏洞，确保案件结案的真实性，起到监督的效应。

案件流程管理制度存在的问题亟待改进与完善，同时案件流程管理查询权限的设置也需要合理规范，应当给予纪检监察部门增设案件流程查询权限。根据最高人民法院关于《人民法院监察工作暂行规定》的规定，纪检监察部门应有案件流程查询的权限。纪检监察人员通过网络对全院审判、执行案件的运行情况进行实时监督，及时从中发现违反程序情况甚至违纪违法线索，及时指出、责令纠正。

总之，审判权需要监督制约，需要权力制衡，但监督制约必须形成规范化的制度，以制度来约束权力的行使，同时也以制度来保障权力的行使，让审判权在制度的阳光下规范的运行，真正实现司法的公正性，维护法院的公信力。